Une approche comparée des politiques agricoles européenne et américaine

Paolo de Castro,
Président de la Commission de l'Agriculture du Parlement européen

Mercredi 17 novembre, le think tank momagri© a organisé à Bruxelles, conjointement avec la Fondation Madariaga - Collège d'Europe et en coopération avec le Comité des Régions, un colloque sur les stratégies agricoles et alimentaires des principales puissances politiques de la planète.

A la question « quels points de convergence et de divergence dans les stratégies agricoles des grandes puissances ? », Paolo de Castro, député européen, ancien Président de la Commission de l'Agriculture du Parlement européen, a exposé la nature et les originalités des politiques agricoles européennes et américaines. Une allocution que nous vous conseillons de lire et dont vous trouverez l'extrait ci-dessous.

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Très souvent l'Europe et les États-Unis sont identifiés comme ayant respectivement des politiques agricoles protectrices et libérales. De telles définitions ne peuvent pas être confirmées par les faits.

Tout d'abord, les modèles agricoles de ces deux pays sont très différents. La taille de la ferme américaine est d'environ 170 hectares contre 13 dans l'UE-27.

Le secteur agricole américain est davantage orienté vers les céréales, les oléagineux et la production de volaille alors que dans l'UE le secteur est davantage orientée vers le vin, les fruits et légumes, le lait et la production de porc.

En termes de marché, l'UE reste, sur le plan international, un grand exportateur de vin, les spiritueux, et certains autres produits transformés comme le fromage, mais il a tendance à perdre des parts de marché quand il s'agit d'autres produits. En revanche, les États-Unis sont toujours un acteur majeur sur les marchés mondiaux des matières premières.

Par ailleurs, il y a une grande différence dans le nombre d'agriculteurs : les agriculteurs européens sont plus de 10 millions, soit presque quatre fois plus que les agriculteurs américains qui sont 2.7 millions.

Il n'y a pas moins de différence en ce qui concerne la population générale : un peu plus de 300 millions de citoyens aux États-Unis, et près de 500 millions dans l'Union européenne.

Ces données brèves mais fondamentales montrent les différences entre les modèles agricoles. Les Etats-Unis sont basés sur des productions à grande échelle et les denrées de base, le modèle européen est composé principalement de structures à petite échelle intensive en main-d'œuvre.

Deuxièmement, une analyse plus approfondie des politiques publiques qui s'adressent à ces deux modèles fournit plus d'éléments qui remettent en question le point de vue traditionnel, protectionniste opposé au marché libre.

La première chose que je tiens à souligner ici est que la PAC a parcouru un long chemin ces dernières années, soumise à des processus de modification et s'éloignant de sa structure d'origine. Les aides directes découplées, combinées à la question du développement rural comptent désormais la plus grand part du budget de la PAC, tandis que les frais liés au soutien de la distorsion diminuent.

Cette approche a non seulement rendue l'intervention européenne envers les règles commerciales internationales plus durable, mais a contribué à la création d'un système agro-alimentaire favorable à l'environnement avec les plus hauts standards en termes de qualité, de sécurité alimentaire et de bien-être animal.

D'un autre côté, la « Farm Bill », maintenant connue comme la « Food Conservation and Energy Act (FCEA) », est pratiquement restée inchangée depuis des années, et les mesures de distorsion sont toujours à l'origine de grosses dépenses dans le budget agricole. En fait, la FCEA n'a pas fondamentalement modifié la législation agricole précédente, et maintient beaucoup des mesures existantes.

Plusieurs instruments agricoles américains remontent au début des politiques agricoles mises en œuvre au cours de la dépression des années 1930, quand un grand pourcentage de la population américaine était encore impliqué dans le secteur agricole et avait des revenus particulièrement faibles.

Après une période de réformes, qui a conduite au découplage des aides également aux Etats-Unis, le Farm Bill (la loi-cadre agricole fédérale) initial de 2002 renforce déjà le « filet de sécurité » pour les revenus agricoles donnant un système à trois niveaux :

1. Les paiements directs

2. Les paiements contracycliques

3. Les prêts à la commercialisation

Ce système de soutien est repris avec quelques modifications dans le Food, Conservation and Energy Act de 2008. Les subventions des agriculteurs sont susceptibles d'être plus élevées que par le passé, même si le niveau de soutien agricole futur est difficile à évaluer, car il dépendra des prix et des rendements.

Depuis 1992, l'UE a évolué vers des paiements fixes découplés. Dans le même temps, les États-Unis se sont éloignés de l'idée de découplage. Et je peux dire que l'indexation sur les prix des versements anticycliques mise en place après la loi FAIR contredit l'idée de découplage.

En regardant plus en détail les politiques agricoles américaines, nous pouvons constater que:
• Contrairement aux réformes récentes de la PAC, nous constatons dans la politique agricole américaine une augmentation de certains prix institutionnels et des versements laitiers. Et il existe des paiements couplés additionnels dans le cadre des nouveaux régimes de soutien.

• Contrairement à la réforme de 2003, le Congrès américain a prêté peu d'attention aux négociations de l'OMC. Aussi, la réforme sur le crédit à l'exportation et les nouveaux programmes d'assurances revenus (ACRE) ne répondent pas aux critères de la boîte verte.

• Les niveaux de soutien existant (taux de prêt, paiements directs, paiements contracycliques) fonctionnent encore, tandis que l'UE a consolidé plus de soutien pour un paiement unique par exploitation.

• La politique américaine se concentre davantage sur les filets de sécurité, l'assurance et les versements anticycliques, tandis que l'UE a surmonté les fluctuations de revenus avec des paiements fixes prédéterminés.
La politique agricole des États-Unis a une structure qui relie encore la plus grande partie du soutien au marché (de façon significative dans le cas des paiements contracycliques).

En outre, il est important de ne pas oublier que la majeure partie du budget de la Food, Conservation and Energy Act est destinée à des programmes sociaux (bons d'alimentation). Environ 189 milliards de dollars sont dépensés pour soutenir le coût des bons d'alimentation et l'aide des produits de base (la soi-disant partie « sociale » de la Food and Conservation and Energy Act), tandis qu'en Europe, seulement quelques centaines de millions d'euros sont alloués à des programmes d'aide alimentaire (l'aide aux personnes les plus démunies : environ 500 millions d'euros).

La part destinée à l'assistance nutritionnelle, ainsi que les versements anticycliques, constituent la part variable du budget de la politique agricole américaine. Une telle part peut avoir une grande importance dans les situations de crises comme celle que nous connaissons actuellement. Les dépenses ont beaucoup augmenté ces dernières années, dépassant les 100 milliards de dollars, alors que les dépenses de l'Europe pour la même année sont plus faibles, 82 milliards de dollars (53 milliards d'euros), mais avec un nombre d'agriculteurs quatre fois plus élevé qu'aux États-Unis.

Pour donner un point de repère, on peut dire que les Etats-Unis dépensent en moyenne 0,6% de leur PIB pour l'agriculture, tandis que l'UE en dépense 0,4%.

Ce que j'ai dit précédemment n'est pas un jugement négatif sur la politique agricole américaine. Je crois, au contraire, que l'Europe pourrait introduire certains outils des États-Unis, principalement celles concernant la gestion des risques. En effet, je crois fermement que pour notre future politique agricole nous avons besoin de nouveaux outils pour remédier à l'instabilité du marché, bien évidement en accord avec les règles de l'OMC.

(Fonte: Momagri Newsletter)